作者：王海阳 北京市高朋律师事务所高级合伙人
周义博 北京市高朋律师事务所实习律师
摘要：《种子法》第七十二条第六款将“维护社会公共利益”作为农业农村主管部门对植物新品种侵权行为处以没收、高额罚款的适用条件，但现行法律并未对 “社会公共利益” 作出明确界定，实务中存在“侵权成立即推定损害公共利益”的泛化适用风险。本文采用法解释学方法，结合最高人民法院种业典型案例、指导案例以及农业行政执法指导性案例，同时参照民法典、著作权法、反垄断法、民事公益诉讼等领域公共利益识别规则，对该条款中“社会公共利益”的规范属性、法理内涵、认定标准展开研究。研究认为，“维护社会公共利益”属于行政处罚独立构成要件，品种权侵权事实成立并不当然推定社会公共利益受损；种业领域的社会公共利益是独立于品种权人私益之外，由不特定农业生产者共同享有的整体性法益，主要包含种子生产经营秩序、不特定农户安全用种权益、农业用种安全三类核心内容。执法机关应当坚持风险预防原则与比例原则，根据侵权规模、流通范围、交易链条、安全风险等要素综合判断公共利益是否受损；民事和解赔偿不能当然免除行政责任，但消除公共风险的补救情节可作为从轻裁量依据。文章最终提出正向认定与反向排除清单，以期厘清民事私权救济与种业行政监管的边界，推动本条法律规范统一、审慎适用。
关键词：种子法；植物新品种权；行政处罚；社会公共利益；种业知识产权
一、问题的提出
《中华人民共和国种子法》第七十二条第六款规定：“县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门处理侵犯植物新品种权案件时，为了维护社会公共利益，责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和种子；货值金额不足五万元的，并处一万元以上二十五万元以下罚款；货值金额五万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”
从规范结构来看，本款包含四项核心要素：
一是执法主体，即县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门；
二是基础事实要件，即行为人的行为已经构成植物新品种权侵权；
三是目的与限制性要件，行政机关作出前述行政处罚，必须以维护社会公共利益为适用前提；
四是法律后果，处罚种类包含停止侵权、没收违法所得、没收种子以及相应幅度的罚款。
在上述要素之中，如何理解与适用“为了维护社会公共利益”，是本条适用的核心难点。现行《种子法》并未对“社会公共利益”作出列举式界定。作为一项具有开放属性的法律概念，公共利益在不同部门法、不同行业领域具有差异化的内涵边界。因此，对本条款项下的社会公共利益不能进行脱离种业场景的抽象解读，而应当锚定《种子法》立法宗旨、植物新品种保护制度功能、种子生产经营活动的产业特征，厘清其与品种权人个体私益、种业市场秩序、广大农业生产者利益、农业用种安全之间的边界关系。
本文立足于法解释学视角，结合种业行政执法、知识产权司法裁判实践，参照其他部门法中公共利益的识别规则，阐释种业领域社会公共利益的基本特征、具体保护范围与认定考量因素，探索《种子法》第七十二条第六款可落地的适用规则，以期厘清民事私权救济与行政监管处罚之间的边界，为本条规范的统一适用提供参考。
二、公共利益的一般法理与种业语境下的规范定位
（一）公共利益的一般特征
“公共利益”是我国法律文本中高频出现的概念，但现行法律体系并未对其设置统一、封闭的定义条款。究其根源，“公共利益”属于开放性、发展性法律概念，其保护范围会伴随社会治理目标、价值导向、行业制度变迁而动态调整。因此，对“公共利益”的解释，既要把握其共通法理特征，又必须置于单行法的规范目的之下进行场景化解读。
在一般法理层面，公共利益具备三项核心特征：广泛性、不特定性、整体性。广泛性体现为损害行为的影响地域、辐射人群具备一定范围；不特定性指向利益享有主体并非范围封闭、预先确定的自然人或市场主体，而是面向社会开放的多数群体；整体性表明公共利益属于社会成员共同享有的基础性利益，并非若干私人利益、特定企业利益或者行业利益的简单叠加。
据此，判断一项利益是否具备公共属性，不能仅以涉事人数多寡作为唯一标准，还应当审查该利益是否关乎不特定多数主体共同的生产生活基础、市场运行秩序与领域安全。
公共利益的开放性，不等于其适用边界可以被任意扩张。不同单行法所保护的公共利益有着各自的制度射程，必须结合该法立法目的、调整对象、监管功能进行限缩解释。脱离具体法律规范，仅笼统援引粮食安全、市场秩序等抽象概念，无法为公共利益的认定提供可审查的事实标准。
同时，公共利益是公权力介入平等民事主体之间侵权纠纷、适度限制私人权利的正当理由，但该介入行为必须坚守必要性原则、比例原则，不能仅凭维护公共利益的名义，过度干预民事主体之间的私权纠纷。
《种子法》第七十二条第六款中的“社会公共利益”，可以在公共利益一般理论框架下展开解释。条文增加“社会”二字，意在强调该法益超越特定当事人的个体利益，指向不特定社会成员的整体性共同利益。但是《宪法》及其他部门法项下公共利益的认定标准，不能够直接照搬适用于种业执法场景，仍需要结合种业生产经营规律与《种子法》的立法目的，细化其具体内涵。
（二）《种子法》第七十二条第六款的规范属性
在展开内涵解读之前，首先需要厘清“为了维护社会公共利益”这一表述的法律性质，该问题直接决定行政机关的举证责任边界。理论与实务层面存在两种解释路径：
第一种为宣示性条款说，认为该内容只是阐明行政处罚所要实现的价值目标，只要侵权事实成立即可直接作出处罚；
第二种为独立构成要件说，即社会公共利益受损（或存在重大受损风险）是适用本款没收、高额罚款处罚的独立前提，行政机关除证明品种权侵权事实成立之外，还需要举证证明案件具备损害社会公共利益的事实基础。
结合规范构造、种业知识产权保护体系以及著作权法等相似领域的裁判规则，本文采独立构成要件说。理由在于：植物新品种侵权首先在品种权人与侵权人之间成立民事侵权法律关系，权利人完全可以通过民事诉讼主张停止侵害、赔偿损失实现私益救济。立法增设行政监管处罚，其规制对象并非单纯侵害私权的行为，而是侵权行为外溢后损害种业公共秩序、农业生产安全等整体性法益的行为。
因此，“维护社会公共利益”属于独立适用条件，侵权事实成立并不当然推定社会公共利益受到损害。行政机关作出本款项下行政处罚时，应当在处罚决定书中就公共利益受损或存在重大风险进行事实说理。
（三）立足于立法目的解读种业领域的社会公共利益
《种子法》第一条确立了本法的立法宗旨，即“保护和合理利用种质资源，规范品种选育、种子生产经营和管理行为，加强种业科学技术研究，鼓励育种创新，保护植物新品种权，维护种子生产经营者、使用者的合法权益，提高种子质量，发展现代种业，保障国家粮食安全，促进农业和林业发展”。
该条款同时包含私益保护目标与公益保护目标：私益维度保护品种权人、种子经营者、使用者的个体权益；公益维度则指向种业创新生态、公平有序的种子经营秩序、不特定农户用种权益、农业用种安全、国家粮食安全等整体性利益。
由此，在适用《种子法》第七十二条第六款时，认定社会公共利益不能仅围绕品种权人的许可收益损失展开，而应当重点考察侵权行为是否外溢，是否对种业创新秩序、种子流通监管秩序、广大不特定农业生产者的用种安全产生现实损害或者重大风险。
三、种业领域社会公共利益认定的司法与行政执法实践
司法裁判与农业行政执法指导性案例，是探明《种子法》第七十二条第六款“公共利益”认定标准最重要的实证依据。最高人民法院、农业农村部发布的多起典型案例，已经逐步建立起可参考的裁判识别规则。
（一）“R900”水稻植物新品种行政处罚案：公共利益的综合考量要素
在最高人民法院第六批人民法院种业知识产权司法保护典型案例，科某公司诉宁化县人民政府、宁化县农业农村局植物新品种行政处罚案〔（2025）最高法知行终195号〕中，法院明确提出，判断侵权行为是否损害社会公共利益，应当统筹考量侵权制种规模、对种业生产经营秩序的破坏程度以及对国家农业用种安全的潜在影响等要素。
本案中，科某公司未经许可委托他人利用“R900”作为父本生产杂交水稻种子，品种权侵权事实清楚。因涉案制种规模较大，法院认定该侵权行为已经侵害种业市场秩序等社会公共利益，行政机关适用《种子法》作出行政处罚具备合法性基础。
该案厘清了民事责任与行政责任的边界：品种权人与侵权人达成和解协议、侵权人履行民事赔偿义务，仅能够解决双方之间的民事纠纷，不能当然免除行为人因其行为损害社会公共利益而应当承担的行政责任。当然，达成和解、足额赔偿、取得权利人谅解等情节，可以在行政处罚裁量阶段作为从轻情节予以考量。
同时，裁判观点确立风险预防规则：行政机关启动监管处罚，不以侵权种子实际造成农作物减产、绝收等损害后果为前置条件。只要侵权行为已经对种业经营秩序、农业用种安全形成可证实的潜在风险，即可认定具备损害社会公共利益的可能性。最终处罚幅度还应当结合主观过错、违法情节、危害后果，落实过罚相当原则。
（二）最高人民法院指导案例86号：优良品种持续供给背后的公共利益
天津天隆种业科技有限公司与江苏徐农种业科技有限公司侵害植物新品种权纠纷案（指导案例86号），从权利行使限制角度展现种业公共利益的另一重面向。本案中，双方当事人分别享有杂交水稻“9优418”父本、母本独占实施许可权，因双方无法达成亲本使用许可协议，优良品种面临停止生产推广的局面。
最高人民法院裁判观点指出，该品种在江苏、安徽、河南等地大面积推广种植，深受农户欢迎。双方僵持导致品种无法持续生产，已经超越两家企业之间的私权纠纷，损害国家粮食安全战略实施，构成对公共利益的损害。据此，法院判决双方应当互相开放亲本繁殖材料的使用权，保障优良品种持续转化落地。
该案判决揭示种业社会公共利益不限于打击侵权、整治非法种子流通秩序，还包含保障优良授权品种稳定供给、促进育种科技成果转化落地、维护广大种植农户持续性生产利益、保障区域粮食安全等内容。
（三）农业行政执法指导性案例：侵权种子非法流通链条与侵权规模
农业农村部第二批农业行政执法指导性案例——浙江省宁波市蔡某某、黄某某等未经品种权人许可销售授权品种种子案，援引原《种子法》第七十三条第五款（现行《种子法》第七十二条第六款）作出处理。
该案中，制种基地农户私自流出杂交水稻种子，收购主体明知种子来源非法仍然收购、跨区域转卖，执法机关在多地查获侵权种子2.4万余公斤，涉案货值157万余元，案件最终移送公安机关追究刑事责任。
该案例释放出清晰的执法导向。适用现行《种子法》第七十二条第六款进行处罚时，执法机关应当重点核查：侵权种子是否从制种基地非法流出；种子数量、涉案货值；种子流通地域扩散范围；收购—转卖参与主体数量；是否形成多环节、持续性非法交易链条。当侵权规模较大、跨地域流转、形成完整黑色流通链条时，侵权后果已经溢出品种权人与侵权人的私人纠纷，破坏正常种业监管秩序，一般可以认定侵权人损害社会公共利益。
四、其他法域“社会公共利益”认定规则及其参照启示
公共利益属于跨部门法通用概念。虽然不同法律领域保护的公益范围不能直接套用，但各领域已经成熟形成的识别方法、审查要素，可以为种业执法提供方法论层面的借鉴。
（一）《民法典》视域下公共利益的解释约束
《民法典》多处条文使用“公共利益”概念，但并未给出统一的封闭定义。公共利益常被用作约束民事权利行使、公权力适度介入民事关系的正当理由，同时权力行使过程必须恪守正当程序、必要性、比例原则。
《民法典》法理启示我们：种业执法中，“社会公共利益”不能成为行政机关介入品种权民事纠纷的概括性、万能理由。作出处罚决定时，执法机关必须结合案件事实指明被损害的具体种业公共法益，论证行政介入的必要性，并保证处罚强度与损害风险相匹配。
（二）民事公益诉讼制度下公共利益的识别标准
《民事诉讼法》第五十八条规定民事公益诉讼制度，以规制污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。司法实践中已形成共识：公共利益的主体具有开放性、不特定性；公益属于整体性、不可分割的利益，难以通过一对一民事诉讼获得完整救济。
由此，可引申出一项关键规则：多人受损≠必然构成公共利益损害。如果受害主体范围特定、损失金额可单独计算，权利人可以通过普通民事诉讼获得足额救济，则纠纷原则上属于私权纠纷范畴。只有当行为影响开放、不特定群体享有的基础性秩序或者安全利益时，才成立公共利益损害。
该规则对《种子法》第七十二条第六款适用的启示有二：
第一，种业公共利益应当限定于种子经营秩序、不特定种子使用者共同权益、农业用种安全等范围，不可泛化至全部种业相关利益；
第二，判断是否损害种业公共利益时，不能简单统计受影响农户人数，还应重点考察侵权种子是否面向开放、不确定的农户群体流通，以及损害后果能否依靠品种权人单独提起民事诉讼实现完全救济。若损害后果仅限于品种权人的许可收益损失，一般仅属于私益纠纷。
（三）消费民事公益诉讼：危险风险可提前纳入公益保护范围
《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将商品缺陷、安全隐患、虚假宣传等损害众多不特定消费者权益的行为纳入公益诉讼规制范畴，并且明确：即便尚未发生实际人身、财产损害后果，只要商品具备危及不特定消费者安全的现实危险，即可认定损害公共利益。
农户属于种子市场上开放、不特定的消费使用群体。参照该规则，侵权种子尚未实际造成农作物减产，并不当然排除公共利益受损。当侵权种子已经入市或者具备大范围入市风险，而其品种真实性、种子质量、适种区域无法核验溯源，就有可能对不特定农户群体产生整体性风险。
（四）反垄断法：公共利益应当具体化、事实化
反垄断法项下的社会公共利益，是超越单个经营者利益、关乎市场竞争秩序、消费者整体福利、国民经济安全的整体性利益。执法不能仅凭抽象的公共利益概念直接作出规制决定，而应当将公共利益转化为可以举证证明的具体事实。
该领域形成的六项方法论，可以适用于种业执法作为参考：
1.限缩解释原则：种业公共利益应当围绕种子经营秩序、农业用种安全、不特定农户权益展开，不得随意扩张至所有产业扶持目标。
2.公私利益区分原则：品种权许可收益损失属于私益，种子溯源秩序、广大农户安全用种权益属于公益；侵权成立不等于公益受损。
3.秩序利益—群体福利二分法：种业创新许可秩序属于秩序类公益；不特定农户获取真实、安全种子的权益，属于群体福利类公益。
4.事实证明原则：不得仅以“粮食安全”等抽象表述代替事实举证，而需要核查制种面积、种子数量、流通风险、溯源可控性等客观要素。
5.正向认定+反向排除的判断方法。
6.公共利益兼具处罚启动条件与裁量约束的双重功能。
（五）著作权法：侵权行为进入公共流通领域是公益损害的重要标志
我国《著作权法》第五十三条设置“侵权同时损害公共利益”作为行政处罚的前提条件，该条文规范结构与《种子法》第七十二条第六款高度相似：民事侵权是基础事实，损害公共利益是行政罚款处罚的独立门槛。
国家版权局《关于查处著作权侵权案件如何理解适用损害公共利益有关问题的复函》〔国权办(2006)43号〕明确，向公众传播侵权作品、扰乱市场经济秩序，是损害公共利益典型表现。
《著作权法实施条例（修订草案征求意见稿）》第四十七条曾明确，有下列情形之一的，属于损害公共利益：“（一）损害国家形象或者公共安全；（二）损害社会主义市场经济秩序；（三）扰乱文化市场秩序；（四）以营利为目的实施侵权行为或者以侵权为业；（五）法律、法规规定的其他损害公共利益的情形。”其中，对于“以营利为目的实施侵权行为”，也不宜脱离条文整体作扩大理解。如果仅凭借侵权人具有营利目的就推导出公共利益受到损害，著作权侵权与公共利益损害之间的区分将不复存在。相比单纯的营利目的，侵权行为是否面向公众、是否具有一定规模和持续性、是否以侵权为业以及是否扰乱市场秩序，更能体现其公共影响。
从著作权执法实践可以提炼出边界规则：仅具有营利目的，不能直接推定损害公共利益；应当重点考察侵权产品是否进入公共流通市场、经营规模大小、是否持续性实施侵权行为。
迁移至种业场景，未经许可繁育种子仅能证明品种权侵权成立。若少量繁殖材料封闭留存、完全没有进入市场流通，即使侵权人带有营利目的，一般也不宜直接认定损害社会公共利益。只有当侵权种子已经入市、即将大范围流通、形成规模化非法经营时，才具备损害种业公共利益的高度可能性。
（六）检察公益诉讼指导性案例：公共利益六大判断要素
最高人民检察院第八批指导性案例之三（检例第30号），确立了公共利益六大特征：主体的不特定性、利益的基本性、整体性、发展性、重大性、时空相对性。该案例提供一套普适的分析框架：先锁定被影响的具体利益类型；再判断受益主体范围是否开放；最后结合损害规模、风险等级，判断是否达到公权力介入的程度。
适用在种业执法中，公共利益还存在层级差异：既包括全国层面的国家粮食安全，也包含特定区域内局部地区不特定农户的共同用种利益、区域性种子流通监管秩序。
五、种业领域“社会公共利益”的统一认定规则
综合前述法理与跨部门法经验，可以提炼出《种子法》第七十二条第六款“社会公共利益”认定的六项通用适用准则：
1.主体开放性准则：社会公共利益的受益主体必须为开放、不特定的种子使用者或者种业市场参与者，利益影响范围不能封闭限定于侵权人与品种权人两方。
2.法益基础性、整体性准则：所保护的法益属于种业领域运行的基础条件，主要包括植物新品种权保护秩序、种子生产经营流通秩序、不特定农业生产者安全用种利益、农业用种安全。
3.公私益相区分准则：品种权侵权成立是适用本条的基础事实，但二者不能等同，不得由侵权事实直接推定社会公共利益受到损害。
4.风险预防准则：损害认定不以实际减产、绝收等现实危害结果发生为必要；侵权行为造成重大、可预见的风险，即可满足公益损害要件，但潜在风险必须具备客观事实支撑，不能主观臆断。
5.事实具体化准则：行政机关必须将公共利益损害转化为可审查、可举证的案件事实，综合核查侵权种子数量、制种面积、货值金额、流通地域、交易链条、是否跨区域流转、行为人是否反复侵权等要素。
6.裁量比例准则：即便已经认定损害社会公共利益，处罚幅度也应当和公益损害风险程度相匹配；行为人主动销毁侵权种子、召回问题种子、消除公共风险、足额赔偿、取得权利人谅解等情节，应当纳入裁量从轻考量范围。
六、种业领域损害社会公共利益的典型情形与反向排除清单
为方便行政执法机关落地适用，下文结合种业生产经营实践，将高频情形分为通常可认定损害社会公共利益的正向典型情形，与一般不宜认定损害社会公共利益的反向排除情形。
（一）正向典型情形
1.规模化繁制侵权种子：侵权制种面积大、产出种子数量多、货值金额较高；
2.侵权种子已经流入市场，或者具备大范围入市、跨区域流转的现实可能性；
3.形成多层级收购—分销的非法交易链条，多人参与持续性侵权种子经营活动；
4.侵权种子来源、流向无法追溯，存在品种真实性、种子质量失控风险（例如白包无标签侵权种子）；
5.行为人反复实施品种权侵权、以繁育销售侵权种子为主营业务；
6.侵权种子流向制种基地，造成繁殖材料扩散风险，威胁后续农业生产安全；
7.侵权行为扰乱区域性种子市场竞争秩序，造成市场上授权合法种子经营主体的公平权益受到大范围冲击。
其中，白包种子是实践中最常见的风险类型。白包种子缺少法定标签标识，农户无法核验品种名称、质量指标、适宜种植区域等关键信息，生产风险直接转移给广大种植主体。一旦该类种子大批量流通，风险溯源、召回管控难度极大，极易损害不特定农户群体利益与农业生产安全。
（二）反向排除情形
1.少量繁育侵权种子，繁殖材料全程封闭管控，完全未进入种子市场，也不存在向外流通的现实风险；
2.侵权纠纷影响范围封闭，损害后果仅限于品种权人的财产收益损失，无任何外溢风险；
3.侵权行为人在种子入市前主动全部销毁侵权种子，公共风险完全消除；
4.发生于特定主体之间的一对一许可纠纷，侵权种子没有向第三方、不特定农户扩散的可能性。
七、民事和解、赔偿谅解对于行政责任裁量的影响
在种业执法实务中经常出现：品种权人和侵权人达成民事和解协议，侵权人付清赔偿款并取得权利人谅解，侵权人据此主张行政机关应当不再给予行政处罚。结合最高人民法院“R900水稻案”裁判精神，民事和解不能够当然免除损害社会公共利益项下的行政责任。理由在于：民事赔偿救济的是品种权人的私益损失，行政处罚规制的是已经外溢的、损害种业社会公共利益的行为，二者保护法益并不相同。
但是，该类情节并非毫无法律意义。行为人积极赔偿、取得谅解、主动停止侵权、召回销毁侵权种子，消除公共风险的，行政机关应当在作出没收、罚款处罚时，将上述补救情节纳入裁量因素，结合过罚相当原则适度从轻处罚。如果行为人已经采取有效措施完全消除全部公共风险，在个案当中也可以综合考量作出不予罚款的处理。
八、结语
综上所述，《种子法》第七十二条第六款所称的“社会公共利益”，是独立于品种权人个体财产权益之外的整体性法益，其保护范围超越侵权人与权利人两方当事人之间的民事纠纷，指向三类核心利益：一是公平有序的种子生产经营监管秩序；二是开放、不特定的广大农业生产者、种子使用者群体的共同用种权益；三是区域乃至国家层面的农业用种安全。
植物新品种侵权成立仅仅是适用《种子法》第七十二条第六款的基础事实，并不产生损害社会公共利益的推定效力。行政机关作出没收违法所得、没收种子以及高额罚款的行政处罚时，应当就侵权行为已经造成现实损害，或者形成危及前述公共利益的重大风险承担举证责任。
种子行业生产周期长、一旦播种损害后果不可逆、事后补救难度大，因此执法评价时可以适用风险预防原则，不必等到侵权种子造成农作物减产、绝收等实际危害后果才启动处罚。但执法机关不能仅以 “粮食安全”“种业振兴”等抽象政策表述代替具体事实审查，必须围绕侵权规模、流通风险、溯源可控性、受害群体范围等客观事实展开论证。
社会公共利益既是行政机关介入植物新品种侵权案件的门槛条件，也是约束处罚裁量的标尺。即便侵权行为已经损害社会公共利益，处罚幅度仍然应当坚守比例原则，结合行为人主观过错、危害后果、补救措施综合裁量。民事和解、赔偿谅解不能直接免除行政责任，但消除公共风险的补救情节应当予以从轻考量。
通过严格区分私益侵害与公益损害，平衡私权保护、种业市场监管与农户生产权益，才能够使《种子法》第七十二条第六款既起到充分打击严重侵害种业公共利益的侵权行为的作用，又防止行政处罚不当介入普通民事品种权纠纷，最终实现种业知识产权私权保护与种业公共秩序治理的双向统一。
参考文献：
[1]《中华人民共和国种子法》（2021年12月24日修正）
[2] 最高人民法院（2025）最高法知行终195号行政判决书
[3] 最高人民法院指导案例86号：天津天隆种业科技有限公司与江苏徐农种业科技有限公司侵害植物新品种权纠纷案
[4] 农业农村部第二批农业行政执法指导性案例（农法发〔2022〕1号）
[5] 最高人民检察院第八批指导性案例（检例第30号）
[6] 国家版权局《关于查处著作权侵权案件如何理解适用损害公共利益有关问题的复函》（国权办〔2006〕43号）
京公网安备 11010502049464号